Član Centralne izborne komisije Bosne i Hercegovine Suad Arnautović za Vijesti.ba je sa pravnog aspekta analizirao pripremljeni nacrt Izbornog zakona RS, kojem se žele oduzeti nadležnosti CIK-u BiH ... 

Piše: Prof. dr. sc. Suad Arnautović

U državama gdje važi opće pravo (common law) ili precedentno pravo (pravo koje se temelji na sudskim presudama) sudska praksa predstavlja jedan, dakle ne jedini, ali može se reći, najvažniji dio izvora prava. Pa, čak i u zemaljama s kontinentalnom pravnom tradicijom gdje su glavni izvor prava pisani zakoni, precedentno pravo postoji u obliku sudske prakse, jurisprudencije, kojim se interpretacija pravnih pitanja apstrahira iz sudske prakse.

Po toj realističkoj jurisprudenciji (legalnom realizmu) pravo se najbolje može razumjeti tako što se analizira i proučava sudska praksa, a ne apstraktne studije pravnog sistema. Zašto baš sada ističemo ovu notornu znanstvenu činjenicu?

Pa, zbog očitog pokušaja da se u pravni poredak Bosne i Hercegovine i svekolike društvene odnose svjesno nametne „kultura“ „permanentne privremenosti“ i kontinuiranog sukoba dijelova (entiteta) i cjeline (države) pravnog sistema, odnosno sukoba zakona koji se donose u skupštini bosanskohercegovačkog entiteta Republika Srpska sa državnim zakonima koji se donose na nivou Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, kako bi se, prije svega, očuvao status quo, a ako se steknu povoljni uvjeti, i stvorila nova društvena realnost.

Uporno ozakonjivanje neustavnog

To je konstanta politike postdaytonskog režima manjeg bh. entiteta koji uporno nastoji da ozakoni neustavno, tj.„progura“ neustavna i nezakonita entitetska zakonska rješenja koja su u pravilu u suprotnosti sa Ustavom BiH ili su u sukobu sa državnim zakonom i protivna pravnom poretku i nadležnostima institucija Bosne i Hercegovine, a nerjetko se njima pokušava narušiti Ustavom BiH zagarantirani suverenitet, teritorijalni integritet, politička nezavisnost i međunrodni subjektivitet države Bosne i Hercegovine. Taj režim igra na kartu zaborava kako preciznih normi domaćeg i međunarodnog prava koje daju primat (supremaciju) cjelini (državi) nad dijelovima (entitetima) u svim oblastima koje garantiraju državni suverenitet, a koje su sistemski ugrađene u bosanskohercegovački ustavno-pravni i politički poredak (kao sastavni i neraskidivi dio Ustava Bosne i Hercegovine, npr. preambula Ustava BiH, član II/2, II/8, III/3. b), VI/1, Anex I sa 15 međunarodnih instrumenata za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda), tako i na višedecenijsku sudsku praksu u pravnom poretku Bosne i Hercegovine i međunarodnom pravu.

A neka vrsta samoprihvaćene kulture „zaborava“ velikog dijela naših pravnih i političkih elita, eksperata i javnosti proističe iz komoditeta u koji su se ugnijezdili, pa ni za kakav „luksuz“ ne žele sebi poremetiti to etablirano stanje i sinekure u kojima uživaju tj. otvarati i rješavati goruća društvena pitanja, a naročito ona „oko kojih se ne slažemo“. Taj intelektualni kukavičluk je u našoj ne tako davnoj historiji već dobrano naplaćen nespremnošću vojnih, političkih i akademskih elita da se organizirano suprotstave dugo pripremanoj i najavljivanoj agresiji na Bosnu i Hercegovinu. Mora li se ponovo plaćati već višestruko plaćeno?! Na pravno nasilje potrebno je odgovoriti instrumentima pravne države i aktima državnog aparata. Baš onako kako je odgovorio Ustavni sud Španije na separatističke i secesionističke akte regionalnog katalonskog režima i njihovog presuđenog lidera Carlesa Puigdemonta.

Priprema novog teksta Izbornog zakona Republike Srspke koji je ovih dana kao „slučajno procurio“ u javnost, a kojim se nastoji (ponovo) oduzeti nadležnost državnoj instituciji (cjelini) u korist entitetske institucije (dijela cjeline) na istom dijelu teritorije države BiH (entitetu Republika Srpska) na kojoj postoji pravna osnova da važe dva ili više zakona iz oblasti izbora, je bjelodani dokaz naprijed izrečene tvrdnje o kontinuitetu politike postdaytonskog režima manjeg bh. entiteta, koji je ofanzivno krenuo 10. decembra 2021. godine usvajanjem zaključaka u Narodnoj skupštini RS o povlačenju Republike Srpske iz ustavnopravnog poretka Bosne i Hercegovine. Kažem ponovo, jer o identičnoj pravnoj situaciji je već odlučivao Ustavni sud BiH u predmetu U 4/12 od 26. maja 2012. godine i jasno i precizno utvrdio da se u nadležnost Centralne izborne komisije BiH kao državne institucije ne može zadirati. Dakle, radi se o već presudjenoj stvari (res iudicata), ali to očito režimu koji okuplja i usmjerava „eksperte za neustavne zakone“ ništa ne znači, jer se radi o pravnom nasilju koje se želi etablirati kao način djelovanja u jednom dijelu države BiH.

Međutim, treba podsjetiti da Anex III tj. Sporazum o izborima Općeg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini, kao međunarodni ugovor, nije nikakav aleatorni ugovor tj. ugovor na sreću, po kojem korist za ugovorne strane ovisi o nekom budućem neizvjesnom događaju, nego se radi o međunarodno obavezujućem ugovoru sa egzaktnim, jako preciznim pravnim odredbama. Tako su se strane potpisnice ovog sporazuma sporazumjele i u članu V, čiji naslov glasi „Stalna izborna komisija“, potpisale da se formira Stalna izborna komisija sa odgovornošću da provodi buduće izbore u Bosni i Hercegovini („The Parties agree to create a permanent Election Commission with responsibilities to conduct future elections in Bosnia and Herzegovina“). I tako se i desilo. Nakon Privremene izborne komisije OSCE (PEC) koja je djelovala shodno Sporazumu o izborima donešen je stalni Izborni zakon BiH, a nakon toga je formirana i Stalna Izborna komisija BiH (danas Centralna izborna komisija BiH) koja je provela sve izbore u BiH od 2004. godine do 2022. godine (i Opće i Lokalne). To nikada i nikome nije bilo sporno gledajući slovo Dejtonskog mirovnog sporazuma.

Ovdje je jako značajno naglasiti činjenicu da je PEC OSCE imala nadležnost da nadgleda, organizira i provodi sve izbore u BiH i to je radila u punom kapacitetu od 1996. do 2002. godine (definicija iz člana II/2. Anexa III glasi: „...the preparation and conduct of elections“). Ista nadležnost je navedena i u članu V Anexa III koja se odnosi na buduću odgovornost Stalne izborne komisije BiH, i takva nadležnost je slijedom načela pravnog kontinuiteta prenešena na Izbornu komisiju BiH, danas Centralnu izbornu komisiju BiH, donošenjem stalnog Izbornog zakona BiH 2001. godine. Da je CIK BiH nadležna da provodi „buduće izbore u Bosni i Hercegovini“ potvrđuje i preambula tog Zakona, koji je donešen na sjednicama domova Parlamentarne skupštine BiH održanim 21. i 23. augusta 2001. godine i koji je objavljen u „Službenom glasniku BiH“ broj: 23/01 od 19. septembra 2001. godine, u kojoj se kao pravni osnov, ravnopravno sa Ustavom BiH (članovi II 1., IV 1., 2 i 4a) i V 1.a) Ustava BiH) navodi i već citirani član V Aneksa 3 („Sporazum o izborima“) Općeg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini. Prema tome, provođenje „budućih izbora u Bosni i Hercegovini“ je par excellence nadležnost državne institucije – Centralne izborne komisije BiH.

Namjerno zaobilaženje bitnog člana Izbornog zakona BiH

Na hiljade presuda Apelacionog odjeljenja Suda BiH, Ustavnog suda BiH, te Europskog suda za ljudska prava, odnosno jurisprudencija domaćih i međunarodnih sudova je potvrdila punu stvarnu i teritorijalnu nadležnost državne institucije (CIKBiH) nad regulacijom i provedbom izbornog procesa u BiH na osnovu nadležnosti koje su proistekle iz nadležnosti Parlamentarne skupštine BiH. Nijednim aktom pravnog nasilja se ne može prenebregnuti ova činjenica.

Nesporno je da Izborni zakon BiH predviđa mogućnost formiranja entitetskih izbornih komisija. U članu 2.21 stav (1) Izbornog zakona BiH utvrđeno je da se izborne komisije entiteta formiraju prema zakonu entiteta, a u skladu sa Izbornim zakonom BiH. Ali, ono što „autori neustavnih zakona“ zaobilaze navesti jeste da se u istom stavu člana 2.21 IZBiH navodi da nadležnost tih entitetskih komisija utvrđuje Centralna izborna komisija BiH u skladu sa Izbornim zakonom BiH. I ta nadležnost ne smije biti na uštrb nadležnosti Centralne izborne komisije BiH utvrđena Izbornim zakonom BiH. I, Centralna izborna komisija BiH (tada Izborna komisija BiH) je tu nadležnost ipso iure utvrdila Odlukom o utvrđivanju nadležnosti izborne komisije entiteta, koja je objavljena u „Službenom glasniku BiH“ broj: 3/02 od 19.02.2002. godine, kao i u službenim glasnicima entiteta.

Ovom Odlukom je regulirano da je izborna komisija entiteta, ustanovljena na temelju Izbornog zakona entiteta, nadležna obavljati sljedeće poslove: 1. starati se o pravilnoj primjeni entitetskog Izbornog zakona i Izbornog zakona Bosne i Hercegovine; 2. osigurati da svi zahtjevi za ovjeru sudjelovanja u izboru predsjednika i dopredsjednika Republike Srpske, zastupnika Narodne skupštine Republike Srpske, Zastupničkoga doma Parlamenta Federacije BiH i kantonalnih skupština, budu sastavljeni sukladno Izbornom zakonu Bosne i Hercegovine i dostavljeni na odobrenje Izbornoj komisiji Bosne i Hercegovine; 3. predlagati budžet za provedbu izbora za nivo, za koji je nadležan entitet, shodno članu 1.2. Izbornog zakona Bosne i Hercegovine; 4. akreditirati ovjerenu političku stranku, koaliciju, listu neovisnih kandidata ili neovisnoga kandidata, kao promatrače u izbornoj jedinici u kojoj se ta politička stranka, koalicija, lista neovisnih kandidata ili neovisni kandidat, kandidiraju; 5. izdati akreditacije za promatrače koji nadgledaju rad izbornih komisija entiteta; 6. utvrditi visinu naknade članovima izbornih komisija i članovima biračkih odbora; 7. obavljati i druge poslove po zahtjevu Izborne komisije Bosne i Hercegovine. To su, dakle, ovlaštenja koja prema članu 2.21 stav (1) Izbornog zakona BiH ima entitetska izborna komisija.

Prema tome, nesporna pravna činjenica i materijalna istina je da entiteti u Bosni i Hercegovini, nikada niti jednim propisom nisu dobili nadležnost za provođenje izbora u BiH, pa ih nisu ni mogli provoditi u praksi. Zbog toga spin o tome kako se Izbornim zakonom Republike Srpske predviđa vraćanje nadležnosti "Republičkoj izbornoj komisiji" je potpuna neistina i jeftini propagandni trik za sondiranje raspoloženja domaće i međunarodne javnosti, a predložena rješenja u nacrtu entitetskog zakona gruba povreda pravnog poretka Bosne i Hercegovine.

U već citiranoj presudi Ustavnog suda BiH U - 4/12 (Odluka o dopustivosti i meritumu broj U-4/12 od 26. maja 2012. godine, objavljena u „Službenom glasniku Bosne i Hercegovine“ broj 63/12), Ustavni sud BiH je zaključio da odredbe člana 4. stav 1. tačka 1. i člana 6. st. 1. i 3. Zakona o izmjenama i dopunama Izbornog zakona Republike Srpske („Službeni glasnik RS“ broj 24/12) nisu u skladu sa čl. I/2. i III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine zato što se navedenim odredbama krši ustavno načelo da su entiteti i druge administrativne jedinice u Bosni i Hercegovini dužni da se pridržavaju, između ostalog, i „odluka institucija Bosne i Hercegovine“, u konkretnom slučaju načela iz odgovarajućih odredbi Izbornog zakona Bosne i Hercegovine, čime se krši i načelo vladavine prava iz člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine. Istovremeno je Ustavni sud BiH zaključio da su odredbe člana 3. st. 2. i 4. i člana 11. Zakona o izmjenama i dopunama Izbornog zakona Republike Srpske („Službeni glasnik RS“ broj 24/12) u skladu sa čl. I/2. i III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine budući da sadržaj tih odredbi slijedi opća načela utvrđena Izbornim zakonom Bosne i Hercegovine kao „odlukom institucija Bosne i Hercegovine“, čime se ne dovodi u pitanje poštovanje načela vladavine prava.

U tačci 44. ove Odluke Ustavni suda BiH je zaključio: “ 44. U svezi s ovim, Ustavni sud ukazuje kako je na slično pitanje dao odgovor u svojoj praksi. Naime, u svojoj Odluci broj U 14/04 Ustavni sud je usvojio principijelan stav da „donošenje entitetskih zakona oprečno proceduri koja je propisana državnim zakonima pokreće pitanje ustavnosti takvih zakona u smislu odredaba članka III/3.(b) Ustava Bosne i Hercegovine, te da se obveze koje nameću državni zakoni moraju poštivati” (vidi, mutatis mutandis, Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U 14/04 od 29. listopada 2010. godine, objavljena u „Službenom glasniku BiH” broj 23/05). Ovaj stav Ustavni sud je reafirmirao i u Odluci broj U 2/11 u kojoj je ponovno istaknuo da se „zakoni Bosne i Hercegovine koje je usvojila Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine smatraju [...] ‘odlukama institucija Bosne i Hercegovine’ iz članka III/3.(b) Ustava Bosne i Hercegovine, te donošenje zakona od entitetā ili drugih administrativnih jedinica u Bosni i Hercegovini oprečno proceduri koju propisuju državni zakoni može dovesti u pitanje poštivanje odredaba članka III/3.(b) Ustava Bosne i Hercegovine, prema kojima su entiteti i druge administrativne jedinice u Bosni i Hercegovini dužni pridržavati se, između ostalog, (i) odluka institucija Bosne i Hercegovine.

Višestruki pokušaji oduzimanje autoriteta i nadležnosti BiH

Kada bi se smatralo oprečno, osim što bi se u potpunosti doveo u pitanje autoritet institucija Bosne i Hercegovine, doveo bi se u pitanje i princip iz članka I/2. Ustava Bosne i Hercegovine prema kojem će ‘Bosna i Hercegovina biti demokratska država koja će funkcionirati prema slovu zakona...’ U tome slučaju s pravom bi se moglo postaviti pitanje svrhe državnih zakona (npr., zakona u oblasti privatizacije, potom, rada osiguravajućih društava, neizravnog oporezivanja i sl.) ako bi entiteti ili druge administrativne jedinice Bosne i Hercegovine mogli donositi zakone kojima se krše ili izbjegavaju obveze koje se entitetima ili drugim administrativnim jedinicama Bosne i Hercegovine nalažu odredbama državnih zakona, tj. zakona donesenih na razini institucija Bosne i Hercegovine. Dakle, entiteti (ili druge administrativne jedinice Bosne i Hercegovine) moraju poštivati obveze koje im se nalažu zakonima koje su donijele institucije Bosne i Hercegovine. Činjenica da te obveze nisu ispoštovane može dovesti do kršenja odredaba Ustava Bosne i Hercegovine.” (Vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U 2/11 od 27. svibnja 2011. godine, točka 52, objavljena u „Službenom glasniku BiH” broj 99/11.)”.

Podsjetimo da je i u jednoj drugoj dosta kontroverznoj presudi, doduše u drugom kontekstu, u predmetu U-23/14 od 1.12.2006. godine (slučaj „Ljubić“) bilo pokušaja da se oduzmu određene nadležnosti i izvrši disrupcija Centralne izborne komisije BiH kao državnog tijela nadležnog za regulaciju izbornog procesa u BiH. Ali, i u tom slučaju je Ustavni sud BiH, protivno željama centrifugalnih silnica, zaštitio nadležnost državne institucije i potvrdio njen djelokrug u važnim segmentima izbornog procesa.

Da zaključimo. Potrebno da ovlašteni subjekti tj. Ustavom BiH ovlašteni podnosioci apelacije, a to su član Predsjedništva BiH; predsjedavajući Vijeća ministara BiH; predsjedavajući, ili njegov zamjenik, bilo kojeg doma Parlamentarne skupštine BiH; jedna četvrtina članova/delegata bilo kojeg doma Parlamentarne skupštine BiH; ili jedna četvrtina članova bilo kojeg doma zakonodavnog organa jednog entiteta, pokrenu spor pred Ustavnim sudom BiH odmah nakon eventualnog usvajanja spornog teksta Zakona i eventualne objave Izbornog zakona RS u „Službenom glasniku Republike Srpske“ te odmah upute zahtjev Ustavnom sudu BiH za donošenje privremene mjere o obustavi od primjene takvog, prima facie, neustavnog zakona, te zahtjev za donošenje odluke o stavljanju van snage određenih odredbi toga zakona koje su u suprotnosti sa Izbornim zakonom BiH i odlukom CIKBiH, kojom će se utvrditi da Republika Srpska nema ustavnu nadležnost za reguliranje pravne materije koja je predmet Izbornog zakona BiH, jer je to, u skladu s članom I/1, članom III/3.b) i članom IV/4.e) Ustava Bosne i Hercegovine, nadležnost države Bosne i Hercegovine, a čime je, inter alia, povrijeđeno načelo normativne hijerarhije iz čl. III/3.b) prva rečenica Ustava BiH.

Treba napomenuti da ustavna zadaća navedenih ovlaštenih subjekata za podnošenje apelacije Ustavnom sudu BiH nije stvar samo njihove dobre volje i ne predstavlja samo njihovo „ovlaštenje“ za pokretanje postupka ocjene ustavnosti, nego pretpostavlja i njihovu „ustavnu zadaću“ da to čine. Jer, Ustav BiH je ovim subjektima, kao predstavnicima najviših državnih i entitetskih organa, povjerio zadaću iniciranja institucionalnog mehanizma čuvanja ustavnosti, imajući u vidu da Ustavni sud BiH ne može ex officio vršiti tu dužnost jer Ustavni sud BiH djeluje isključivo po „principu zahtjeva“. Pri tome, potrebno je voditi računa o već spomenutom načelu res iudicata odnosno o već presuđenoj stvari, a to znači da postoji „identitet zahtjeva“ i kod eventualno pobijanog Izbornog zakona Republike Srpske, jer i taj novi tekst Zakona formalno-pravno treba da dijeli pravnu sudbinu odluke Ustavnog suda BiH iz predmeta U - 4/12.